|
Закончилось общественное обсуждение законопроекта, подготовленного Минэкономразвития, о Федеральной контрактной системе (ФКС).
О том, какие найдены компромиссы и как авторы законопроекта предлагают распутать самые сложные узлы госзакупок, "РГ" рассказал замглавы минэкономразвития Алексей Лихачев.
Российская газета: Алексей Евгеньевич, изменился проект закона после обсуждения?
Алексей Лихачев: Да, его текущая редакция существенно отличается от той, которая была представлена 1 сентября.
Вот ключевые изменения: введение реестра недобросовестных заказчиков наряду с реестром недобросовестных поставщиков, введение дисквалификации (увольнения без права продолжения госслужбы) как меры ответственности заказчика. Появилась отдельная статья по экспертизе при оценке конкурсных заявок и приемке результатов научных исследований.
Только по итогам интернет-обсуждения мы внесли около 200 правок редакторского характера и порядка 50 смысловых изменений. А всего за время общественного обсуждения проекта закона мы собрали более тысячи предложений. Но одновременно шло еще и межведомственное согласование, обсуждение с регионами.
РГ: Противоречия с ФАС преодолеть удалось? Именно они были вашими самыми ярыми оппонентами.
Лихачев: Межведомственное согласование проходило в том числе и в формате рабочей группы, сформированной первым вице-премьером Игорем Шуваловым. В нее вошли минфин, Счетная палата, ФАС, Федеральное казначейство, минюст. Обсуждение внутри рабочей группы шло непросто, в какой-то момент стало понятно, что с ФАС мы можем найти точки соприкосновения, однако у нас есть фундаментальные противоречия.
И ФАС, и мы понимаем, что необходимо ввести возможность расторжения контракта для тех случаев, когда одна из сторон систематически нарушает свои обязательства, необходимы квалификационные требования для поставщиков лекарств, выполнения капитального ремонта и других ситуаций, когда цена ошибки очень велика.
А что касается противоречий, то основное из них следующее: ФАС считает, что на рынке госзаказа всегда найдутся добросовестные поставщики и главное при выборе сбить цену. Отсюда их подход к торгам - во главе угла электронный аукцион на понижение цены.
Мы считаем, что заказчик должен думать не только о цене, но и в первую очередь о качестве, функциональных характеристиках, гарантийном сроке, затратах на эксплуатацию и т.п. - то есть обо всех факторах, влияющих на результат его закупки.
РГ: А почему вы все-таки резко настроены против электронных аукционов? По статистике, экономия на таких торгах - почти 14 процентов. Разве это плохо?
Лихачев: Уточню. Экономия при проведении запроса котировок - 15%, открытого конкурса - 14%, а электронного аукциона - 13%. Но главный вопрос даже не в процентном соотношении, а в том, что из себя эта экономия представляет. Сейчас мы экономией называем разницу между начальной, заявленной заказчиком ценой контракта и финальным предложением победителя. Но никто не следит за тем, как была определена начальная цена. Если заказчик завысил ее на 50%, заложив коррупционную маржу, а победитель снизил на 25%, мы будем считать, что сэкономили 25%! И, к сожалению, это абсолютно повсеместная ситуация - мы видим, как в разных регионах цены на одни и те же товары в госзаказе могут отличаться в несколько раз.
Да мы и не призываем отказаться от электронных аукционов. Они сохраняются для определенных групп товаров. Но мы предполагаем, что на аукционах будут закупаться простые товары, для которых сложился рынок, понятны цены, например, горюче-смазочные материалы, автомобили, бытовая техника. А для более сложных закупок нужны свои специфические методы проведения торгов.
РГ: Какие?
Лихачев: Мы предлагаем ввести разные способы закупок, которые позволяют выбрать действительно лучшее предложение в разных категориях товаров, работ или услуг.
Основная процедура торгов - открытый конкурс. Заказчик выставляет набор критериев из списка, определенного законом: качество, опыт выполнения аналогичных работ, срок выполнения работы, гарантия. Критериев должно быть не меньше двух, одним из которых всегда является цена. Причем удельный вес цены может быть уменьшен до 20%.
Но есть и более сложные закупки.
Для науки, искусства, реставрации, проектных работ мы предлагаем двухэтапный конкурс. На первом этапе обсуждаются концепции, заказчик окончательно определяется с требованиями к результату работы, а на втором этапе по окончательному техзаданию заказчика участники выдвигают свои коммерческие предложения.
Правила проведения двухэтапного конкурса по итогам обсуждения мы уточнили. Раньше мы предлагали, чтобы такой вид торгов заказчик по своему решению мог использовать для науки и искусства, а также когда считает, что нет возможности определить конечный результат заранее и нужно обсуждение с поставщиками. Но были опасения, что заказчики станут злоупотреблять своим правом. Теперь путь к этой процедуре отмыкается "двойным ключом": закупка должна одновременно и попадать в область науки, искусства и культуры или реставрации, и при этом невозможно точно сформулировать техническое задание.
Если речь идет о ситуациях, когда выполнение контракта очень ответственно, цена ошибки слишком велика и нужно "подстраховаться" и быть уверенным в квалификации поставщика, применяется конкурс с предквалификацией.
РГ: В адрес предквалификации звучало много критики, опасались, что она ограничит конкуренцию, создает риски коррупции...
Лихачев: Главное опасение заключалось в следующем: как только появится возможность выставлять дополнительные требования, недобросовестный заказчик сформулирует их так, чтобы прошел только его исполнитель, а применять предквалификацию будет везде, где только можно.
Но само по себе введение строгого квалификационного отбора в некоторых случаях, например, для поставок детского питания, медицинского оборудования и лекарств, капитального ремонта и строительства, все считают полезной новацией. Поэтому по итогам обсуждения мы усилили конструкцию конкурса с ограниченным участием, жестко ограничили случаи применения предквалификации.
Во-первых, мы пишем, что дополнительные требования могут выставляться только по тем видам закупок, которые определяет правительство. Во-вторых, правительство же определит исчерпывающий перечень документов, которые может требовать заказчик в рамках этой процедуры. То есть его "документарное творчество", на что указывали коллеги из ФАС, будет ограничено.
РГ: Заказчики буквально стонут из-за того, что поставщики не выполняют условия контракта. Судебные тяжбы по этому поводу тянутся годами, сменить недобросовестного подрядчика невозможно. Что предлагает им новый закон?
Лихачев: Механизм одностороннего расторжения контракта. Заказчик может принять ответственное решение об этом в случае, если нарушены определенные условия договора и положения закона. В проекте закона общо дается перечень возможных нарушений - право расторгнуть контракт есть, если срываются сроки поставки, поставляется товар ненадлежащего качества. А в самом контракте при этом должно быть четко указано, что заказчик имеет право его расторгнуть при таких-то условиях.
РГ: Не слишком круто? Заказчики не начнут вымогать взятки, угрожая расторжением?
Лихачев: В течение двадцати дней подрядчик имеет право обжаловать расторжение контракта в контрольном органе. Если он знает, что правда на его стороне, товар поставлен, то обращается в ФАС, а антимонопольщикам хватит 10 - 12 дней, чтобы остановить заказчика. Эта процедура в службе налажена хорошо.
РГ: Помимо расторжения контракта недобросовестному поставщику что-то угрожает?
Лихачев: Штрафные санкции. Причем регионы настаивают, и мы с ними соглашаемся, что в законе должно быть указано минимальное требование к сумме штрафа. Но в зависимости от рисков, которые несет заказчик, ставка может быть повышена. Например, школу надо обязательно сдать к 1 сентября, а контракт сорван.
РГ: Прав чиновникам новый закон дает много. А ответственность для них предусмотрена? Ведь не все заказчики "белые и пушистые"...
Лихачев: Красной нитью через закон мы провели принцип персональной ответственности заказчика. Мы создаем институт контрактной службы, сотрудники которой занимаются только закупками и делают это на профессиональной основе.
Это означает, что для каждой закупки, каждого контракта есть должностное лицо, которое принимает решения, отчитывается за них, ставит подписи под всеми документами.
А вот для тех, кто нарушил закон, в рамках Гражданкского кодекса предусмотрены штрафы, увольнения, дисквалификация. Сумма штрафа может составить до миллиона рублей.
РГ: А как решается в проекте вопрос цены контрактов?
Лихачев: Этот вопрос сейчас действительно остро стоит, завышение начальной цены - повсеместное явление. ФКС вводит требование обоснования начальной цены и ответственность заказчика за это обоснование. Но для корректного определения цены у заказчиков должно быть методологическое подкрепление - мы будем создавать специальные ценовые центры, занимающиеся анализом рыночной конъюнктуры.
Чтобы снизить риски от ошибки при установлении цены, мы обязываем заказчика указывать ее в годовом плане-графике закупок, тогда и общественному, и профессиональному контролю хватит времени выявить некорректный заказ.
РГ: У вас в проекте закона предусмотрено формирование общественных советов по закупкам. Блогеры утверждают, что на практике они все равно ничего не решат...
Лихачев: Сейчас механизм воздействия на зарвавшихся чиновников - всероссийский "интернет-колокол". Но, к сожалению, далеко не после каждого такого скандала отменяется заказ. Потому что формально чиновник на шум в Интернете не обязан реагировать.
Мы сейчас всерьез работаем над разделом об общественном контроле. И хотим дать Общественному совету более широкие полномочия. Мы предлагаем, чтобы члены совета имели право запрашивать всю информацию о заказе, могли подавать предписания, участвовать в работе приемочной комиссии. Тогда это будет орган реального взаимодействия власти и общества.
РГ: Еще одно опасение интернет-сообщества - сайт госзакупок. Якобы закон его фактически ликвидирует, а именно по этому сайту сейчас можно отследить самые вопиющие сделки и сообщить о них. Это так?
Лихачев: Ни о какой ликвидации сайта речь не идет и не шла. Наша новация состоит в том, что мы предлагаем и для публичного, и для профессионального контроля открыть в информационной системе все стадии закупки - от планирования, размещения до хода реализации и приемки контракта. То есть информации будет раскрываться больше, а не меньше.
Для регионов предусмотрено право заказчика располагать информацию о закупке не только на общем портале, но и на "местных" сайтах. Сейчас такой нормы нет.
РГ: Шла речь о централизации закупок. Объясните, как это будет происходить, будет такая схема обязательной или нет?
Лихачев: Ситуация в регионах разная. Где-то закупки максимально централизованы и уполномоченные органы являются закупщиками, где-то, наоборот, права переданы муниципалитетам, а область является лишь контрольно-методическим органом. И на этапе обсуждения закона одни испугались, что у них отберут право централизовать закупки, другие - что их заставят это сделать.
Мы подчеркиваем, что президентом, правительством, высшим органом субъекта, местной администрацией функции по осуществлению закупок, включая заключение контракта и приемку результата, могут быть возложены на один или несколько специализированных органов. К таким структурам применяются все требования закона, которые регулируют деятельность заказчика. То есть мы говорим: и на федеральном, и на региональном уровне есть право централизовать любую закупку, обеспечив тем самым экономию бюджетных средств, снизив нагрузку на контрактные службы небольших заказчиков. Но при этом все права и обязанности, которые распространяются на конкретного заказчика - а это персональная ответственность, приемка результатов, их публичная защита - переходят к этому самому централизованному органу. То есть мы четко указываем, с кого именно надо спрашивать за результат, в том числе и по централизованным закупкам.
РГ: Контрактные службы, профессионализация госзаказа, центры ценовой информации - сколько времени потребуется на их введение? Вы не боитесь, что старая система будет разрушена раньше, чем заработает новая?
Лихачев: В той части, которую сейчас регулирует 94-ФЗ, ФКС не предусматривает резкого слома сложившихся практик. Мы просто добавляем новые возможности, корректируем какие-то моменты. А вот для того, чтобы заработало регулирование всего цикла закупок от планирования до аудита результатов, потребуется 2 - 2,5 года. В течение этого времени будут действовать переходные положения, постепенно вводящие определенные блоки правового регулирования. Но отдельные нормы закона, в том числе новые способы размещение заказа, мы уверены, могут заработать уже с 1 июля 2012 года.
| 
